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都市計画法開発許可制度の変遷

「改訂5版  開発許可制度の解説」
   建設省計画局民間宅地指導室監修;(社)日本宅地開発協会 1997
より抜粋


都市計画法における開発許可制度の趣旨

● 昭和30年代に始まるわが国経済の発展、産業構造の変化等に伴って、全国的に産業と人口の都市への集中が激しくなり、広範に都市化現象が進行した。これに伴って、既存の大都市や地方の拠点都市の周辺における工場用地、住宅用地等の重要は膨大な量にのぼり、これによる地価の騰貴等により工場や住宅が交通手段の改善とも相まって外へ外へと拡大し、著しい土地利用の変貌をもたらす結果となった。

●特に大都市周辺部においては、この動きが著しく、工場や住宅の立地が地価の動向に引きまわされて、開発に適しない地域において、いわゆる「バラ建ち」のごとき開発が行われ、農地、山林が蚕食的に宅地化されて無秩序に市街地が拡散し、道路も排水施設もない不良市街地が形成されるというスプロ−ル現象を生じることとなり、種々の弊害をもたらすこととなった。

●このような不良市街地を発生させた背景には、近代的な都市の水準からみた場合に、宅地に対して要求される最低限度の公共施設である道路、排水施設すらも備えていないような土地でも宅地として市場性をもち得ることのほか、そのような土地であっても、いったん人が住みついてしまえば地方公共団体が追いかけて道路、下水道等の公共施設を整備してくれること、電気、ガス及び水道の設備も追随的に整備されること等の事情もあったのである。しかし、このような不良市街地が大量かつ急激に形成されるために、地方公共団体による公共施設の整備が追いつかず、そのため、排水施設の不備により周辺に溢水の被害をおよぼし、道路が不備なため円滑な交通が阻害され、消防活動に支障をきたす等の弊害を生じる結果となった。しかも、スプロ−ルの進行により不良市街地がいったん形成された後、地方公共団体は後追い的にきわめて非効率的な公共投資を余儀なくされることとなる。このようなスプロ−ルの弊害を除去し、都市住民に健康的で文化的な生活を保障し、機能的な経済活動の運営を確保するためには、総合的な土地利用計画を確立し、その実現を図ることが必要である。

●このため、都市計画法では、都市地域を、おおむね10年以内に市街化を促進する区域としての市街化区域と当面市街化を抑制する区域としての市街化調整区域に分けることとして、段階的かつ計画的に市街化を図ってゆくこととしたのである。

●そして、このような市街化区域および市街化調整区域の制度を担保するものとして創設されたのが開発許可制度である。すなわち、市街化区域及び市街化調整区域においては、主として建築物の建築の用に供する目的で行なう土地の区画形質の変更(開発行為)を都道府県知事の許可に係らしめて、これにより、開発行為に対して一定の水準をたもたせるとともに、市街化調整区域内にあっては一定のものを除き開発行為を行わせないこととして、これらの目的を達しようといしているのである。


当初の開発許可制度の概要

●開発行為の許可(法第29条)
 市街化区域と市街化調整区域が定められた都市計画区域内で開発行為(主として建築物の建築の用に供する目的で行なう土地の区画形質の変更をいう。)を行おうとする者は、あらかじめ、都道府県知事(指定都市の区域内にあっては、当該指定都市の長。以下同じ)の許可を受けなければならない。ただし、次に掲げる開発行為については、許可を受けなくてもよいこととされている。

1.市街化区域内において行う開発行為でその規模が政令で定める未満であるもの
2.市街化調整区域内において農林漁業の用に供する政令で定める建築物又はこれらの業務を営む者の居住の用に供する建築物の建築の用に供する目的で行う開発行為
3.鉄道の駅舎、社会福祉施設その他政令で定める公益上必要な建築物の建築の用に供する目的で行なう開発行為
4.国、都道府県、指定都市等が行なう開発行為
5.都市計画事業の施行として行なう開発行為
6.土地区画整理事業の施行として行なう開発行為
7.公有水面埋立法の免許を受けた埋立地であって、まだ竣功認可を受けていないものにおいて行なう開発行為
8.非常災害のため必要な応急措置として行なう開発行為
9.その他政令で定めるもの

 なお、いったん許可を受けた者が開発行為に関する工事を廃止したときは、その旨を都道府県知事に届け出なければならない(法第38条)

●公共施設の管理者の同意等(法第32条)
開発許可を申請しようとする者は、あらかじめ、開発行為に関係がある公共施設の管理者の同意を得るとともに、開発行為によって設置される公共施設を管理することとなる者その他政令で定める者と協議しなければならない。

●許可基準(法第33条及び第34条)
 開発許可の基準は、開発区域に一定の技術的水準を保たせるためのものと、市街化調整区域内において開発行為を例外的に許可する場合の基準の二つに大別される。

1.都道府県知事は、申請された開発行為が、用途地域等が定められているときは予定建築物の用途がこれに適合し、道路、公園、広場等の公共空地、排水路その他の排水施設、水道その他の給水施設等が法令に定める基準に適合し、かつ、申請の手続きが適法であるときは、許可をしなければならない。

2.市街化調整区域内では、都道府県知事は、開発行為が1の要件に該当するほか、次のいずれかに該当する場合でなければ許可してはならない。

@当該開発区域の周辺の居住者の日常生活のために必要な物品の販売、加工、修理等の業務を営む店舗、事業場等の建築物の建築の用に供する目的で行なう開発行為
A市街化調整区域内に存する鉱物資源、観光資源その他の資源の有効な利用上必要な建築物の建築の用に供する目的で行なう開発行為
B農林漁業用の建築物(開発行為の許可を要しないもの(1)の2を除く。)又は市街化調整区域内で生産される農林水産物の処理、貯蔵若しくは加工に必要な建築物の建築の用に供する目的で行なう開発行為
C都道府県が国又は中小企業事業団と一体となって助成する中小企業の共同化又は工場店舗等の集団化に寄与する事業の用に供する建築物の建築の用に供する目的で行なう開発行為
D市街化調整区域内の既存工場と密接な関連を有する事業の用に供する建築物で、これらの事業活動の効率化を図るため市街化調整域内で建築することが必要なものの建築の用に供する目的で行なう開発行為
E市街化調整区域が定められ、又はその区域が拡張された際、自己の居住又は業務の用に供する建築物を建築する目的で土地又は土地の利用権を有していた者で、市街化調整区域が定められた日から6ヶ月以内に都道府県知事に届け出たものが、その目的に従って行なう開発行為(市街化調整区域が定められ、又はその区域が拡張された日から5年以内に行うものに限る。)
F以上に掲げるもののほか、次のいずれかの開発行為で、あらかじめ都道府県又は指定都市に置かれる開発審査会の議を経たもの
(イ)20ヘクタ−ル以上の開発行為で市街化区域における市街化の状況等からみて計画的な市街化を図るうえに支障がないと認められるもの
(ロ)周辺の市街化を促進するおそれがなく、かつ、市街化区域内で行うことが困難又は著しく不適当と認められるもの

●工事完了の検査(法第36条)
 開発行為を受けた者は、開発区域(それを工区に分けたときは、工区)の全部について開発行為に関する工事(そのうち公共施設に関する部分については、その公共施設に関する工事)を完了したときは、都道府県知事に届け出なければならない。知事は届け出のあった工事が許可の内容に適合しているかどうかを検査し、適合していると認めたときは、検査済証を許可を受けた者に交付するとともに、工事完了の公告をしなければならない。

●公共施設の管理及びその敷地の帰属(法第39条及び40条)
開発行為によって設置された公共施設は、道路法他の法律に基づく管理者が別にあるとき等を除き、工事完了公告の日の翌日からその公共施設の存する市町村が管理することとなる。また、それらの公共施設の敷地は、開発許可を受けた者がみずから管理するものを除き、工事完了公告の日の翌日にその公共施設の管理者に帰属する。ただし、道路の付け替え等従前の公共施設の代替として新たな公共施設が設置されることとなる場合は、従前の公共施設の敷地で国又は地方公共団体が所有するものは公告の日の翌日に許可を受けた者に帰属し、新たな代替施設の敷地はその日においてそれぞれ国又は地方公共団体に帰属する。なお、市街化区域内における都市計画施設である幹線街路その他の主要な公共施設で政令で定めるものが新設され、その用に供する土地が国又は地方公共団体に帰属することとなる場合においては、その従前の所有者は、その土地の取得費の全部又は一部を負担すべきことを国又は地方公共団体に対して、求めることができる。

●建築等の制限
1.工事完了公告前の建築制限(法第37条)
開発許可を受けた開発区域内の土地においては、工事完了への公告があるまでの間は、工事用の仮説建築物を建築するとき等の場合を除いて、建築物を建築してはならない。
2.開発許可に際して定められる建蔽率等の制限(法第41条)
 市街化調整区域内においては、都道府県知事は、開発許可をする場合において必要があると認めるときは、許可する開発区域内の土地について建蔽率(建築面積の敷地面積に対する割合)、建築物の高さ、壁面の位置等建築物の敷地、構造及び設備に関する制限を定めることができ、これらの制限が定められた土地においては、何人も、都道府県の知事の許可を受けない限り、これらの制限に反する建築物を建築してはならない。
3.開発許可を受けた土地における建築物の制限(第42条)
 開発許可のあった開発区域内の土地では、工事完了公告があった後は、何人も、都道府県知事の許可を受けなければ、当該開発許可に係る予定建築物以外の建築物を新築してはならず、また、建築物を改築し、又はその用途を変更して当該開発許可に係る予定建築物以外の建築物としてはならない。ただし、用途地域等が指定されている区域は、この限りではない。
4.開発許可を受けた土地以外の土地における建築等の制限(法第43条)
何人も、市街化調整区域のうち開発許可をうけた開発区域以外の区域内では、都道府県知事の許可を受けなければ、一定の建築物を除く建築物の新築をしてはならず、また、建築物を改築し、又はその用途を変更して一定の建築物以外の建築物としてはならない。
なお、この許可基準は、開発行為の許可の基準の例に準じて、政令で定められている。(7)(7)開発登録簿(法第46条及び第47条)
 都道府県知事は、開発許可をあいたときは、当該許可に係る土地について、一定の事項を記載した開発登録簿を備えておかなければならない。

●不服申立て(法第50条)
 法第29条(開発行為の許可)、第41条(建築物の敷地面積に対する建築面積の割合等の指定)第2項ただし下記、第42条(開発許可を受けた土地における建築物の制限)第1項ただし書き若しくは法第43条第1項の規定に基づく処分若しくはこれに係る不作為又は法第81条第1項の監督処分についての審査請求については、特に第三者による公正な判断が必要であること、専門的な知識を必要とすること等の趣旨から、専門的な機関である開発審査会を設けて処理する。


開発許可制度の改正


●昭和49年改正

 開発許可制度が施行されて約5年を経過した昭和49年には、都市計画法が建築基準法と共に一部改正され(同年法律第67号)、前述のような開発許可制度にも大幅な改正が加えられた。
この改正案は、昭和48年2月に政府案として決定され、国会(衆議院建設委員会)へ提出されたが、折から同委員会においては、国土総合開発法案及びその関連法案(国土総合開発庁設置法案及び国土総合開発公団法案)の審議をめぐって紛糾しており、都市計画法及び建築基準法の一部改正案もまた審議が遅れ、その国会においては継続審議となり、次の第72国会で原案一部修正のうえ成立したものである。
 この改正は、従来の開発許可制度の運用の経験と、その後の都市地域における土地利用の推移に鑑み、さらに良好な都市環境の確保を期して開発許可制度の一層の充実を図るものであって、その主な内容は次のとおりである。

(1)開発許可制度の(法附則第4項から第8項まで)
都市計画法による開発許可制度は、市街化区域及び市街化調整区域を担保するものであるが、市街化区域及び市街化調整区域の制度が、当分の間大都市等に係る一定の都市計画区域に限って適用されることとされており、従って開発許可制度もこのいわゆる線引都市計画区域においてのみ適用されてきたのを改め、未線引都市計画区域にも、開発許可制度を適用することとしたものである。
 この場合、原則として線引都市計画区域における開発行為等の規制と同様の規制を行うこととした。ただ、未線引都市計画区域は、市街化調整区域のような市街化を抑制する区域とは異なるので法第34条の準用がなされない等若干の制度上の差異が設けられている。また、未線引都市計画区域において許可を必要とする開発行為は、その規模が原則として三千平方メ−トル以上のものに限られている。

(2)開発行為の範囲の拡大(法第4条第11項及び第12項)
従来、開発許可制度において、その開発行為が規制を受けるのは、「建築物」に係るものに限られており、従って建築物とはなされない「工作物」に係る開発行為は何ら規制を受けなかったわけである。然し、近時の土地利用の推移に鑑み、災害防止、環境保全等の観点から、これら工作物に係る開発行為の規制が養成されるに至り、開発行為の段階から規制を行う必要がある工作物を法律及び政令で定めたものである。
 この工作物は、周辺の地域の環境の悪化をもたらす第一種特定工作物(コンクリ−トプラント、危険物の貯蔵又は処理施設等)と大規模な第二種特定工作物(ゴルフコ−ス、運動・レジャ−施設等)に分かれる。第二種特定工作物は、その設置される態様から、直接市街化の要因となるものでもなく、また、スプロ−ル現象を惹起するおそれもないので、市街化調整区域内の許可基準(法第34条)は適用しないこととしている。

(3)開発許可基準の改正(法第33条第1項第9号及び第10号)
都市地域の拡大に伴い、近時の宅地開発は平坦部から丘陵地へと進んでおり、また、土木機械の発達から大規模な宅地造成が行われ、開発地の地形をほとんど残さないような開発例が随所で見受けられるに至っている。このような現状に鑑み、良好な自然環境を形成している樹木及び表土の保全等を図ることへの要請に応えるため、開発行為において既存の植生を可能な限り保存させるため許可の基準を改正して、これらの事項を追加したものである。

(4)市街化調整区域における建築等の制限に関する適用除外事項の追加(法第43条第1項第6号)
市街化区域及び市街化調整区域の区域区分は、道路等の地形地物を境界として定められる場合が多い。このため、市街化調整区域となった土地であってもかなりの集落が存することも稀な例ではない。このような集落が市街化区域に近く、かつ市街化区域と日常生活圏を一にする場合等においては、その集落内の既存宅地についてまで一律に市街化調整区域に関する制限を適用することは、必ずしも現実的とはいえないので、そのような既存宅地で都道府県知事の確認を受けたものにおいては、建築物の建築等に都道府県知事の許可を必要としないこととされた。

(5)市街化調整区域において開発審査会の議を経ないで許可することができる開発行為の追加(法第34条第7号及び第8号並びに令第29条の2及び第29条の3)
開発許可制度は、本来市街化区域及び市街化調整区域を担保するものであり、市街化調整区域内においては、原則として開発を認めないこととするが、新たにスプロ−ルのおそれがないものに限って例外的に開発行為を認めている。この場合、個々の事例により市街化のおそれのないもので市街化区域内において建築等を行うことが困難又は著しく不適当と考えられるものについてはその申請の都度開発審査会に諮ったうえで許可している。
これらのうち、従来の取扱いからして、その都度開発審査会に諮ることを省略する開発行為を定め、その手続きの合理化を図ったものである。

●昭和55年改正等(地区計画制度等の創設に伴う改正等)

 さらに、昭和55年には、都市計画法及び建築基準法の一部が改正され(同年法律第35号)、地区計画制度及び沿道整備計画制度が導入された。
この改正に伴い、開発許可制度上も、地区整備計画又は沿道整備計画が定められている地域において開発行為を行う場合は、当該開発行為の設計や予定建築物等の用途が、当該地区整備計画又は沿道整備計画に定められた内容に即して定められていることが、開発許可基準に追加された。
 なお、その後制度化された集落地域整備法(昭和62年法律第63号)に基づく集落地区計画、都市再開発法に基づく再開発地区計画(昭和63年法律第49号による同法改正)及び都市計画法に基づく住宅地高度う利用地区計画(平成2年法律第61号による同法改正)(地区計画、沿道整備計画及びこれらの計画は、「地区計画等」と総称されている。)の定められている地域における開発行為についても、その内容がこれらの計画に即していることが必要とされており、また、市街化調整区域内において、集落地区計画の区域内においても、その計画内容に適合する開発行為は許可されることとされた。また昭和58年には、都市計画法施行令の一部が改正され(同年政令第102号)、市街化調整区域における計画開発について、最低規模を20ヘクタ−ルから都道府県の規則により5ヘクタ−ルに引き下げることができることとした。

●平成4年改正      

 しかしながら、制度創設以来二十年余を経過し、この間、人口の都市への集中傾向が顕著となり、未曽有の地価高騰を経験し、都市周辺部におけるスプロールのが再び懸念されるに及び、開発許可制度についても現状に適合しない面が生じるにいたった。
 特に、昭和六十一年頃から顕著となった地価高騰に対する総合的な土地対策の一環として、土地利用計画・規制の充実が緊急の課題として浮上し、建設大臣からの諮問(平成三年一月二十三日)に基づき、都市計画中央審議会において、都市計画制度の在り方について検討が行われ、平成三年十二月二十日「経済社会の変化を踏まえた都市計画制度の在り方についての答申」が取りまとめられ、建設大臣に提出された。 政府は、これを受けて法制化のための検討を進め、「都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律案」を平成四年三月十六日、第一二三回国会に提出した。
 同法案は、衆議院で一部修正を経て、平成四年六月二十六日公布され、その後、平成五年五月十二日に「都市計画法施行令及び建築基準法施行令の一部を改正する政令」が、同年六月二十一日には、「都市計画法施行規則及び建築基準法施行規則の一部を改正する省令」がそれぞれ公布され、一連の改正は、平成五年六月二十五日から施行された。

開発許可制度関係の改正の概要は以下のとおりである。

(1)許可不要主体への委任市等の追加(都市計画法第二九条第四号)
開発許可権限の全部の委任を受けた市(委任市)が、国、都道府県と同じく、許可不要主体に追加された。
(2)三大都市圏の一定の市街化区域における開発許可の対象面積の引下げ(都市計画法施行令第一九条第二項)
三大都市圏の既成市街地、近郊整備地帯等の区域内の市街化区域における開発許可の対象面積が、「原則一千平方メ−トル以上」から「原則五百平方メ−トル以上」に引き下げられた。
(3)技術基準の見直し(都市計画法第三十三条第一項)
自己業務用の開発行為について、開発許可の技術基準のうち従来適用のなかった道路等の基準が適用されるなど、技術基準の適用関係等が改正された。
(4)変更許可に関する規定の整備(都市計画法第三十五条の二、都市計画法施行令第三十  一条の二、都市計画法施行規則第二十八条の二〜第二十八条の四)
開発許可の変更の許可について、新たに規定の整備を行い、軽微な変更については届出 で足りることとされた。
(5)開発登録簿の記載事項の追加(都市計画法第四十七条第三項)
開発登録簿に、都市計画法第四十一条第二項ただし書き又は第四十二条第一項ただし書   の許可等が行われた場合に、その旨を付記することとされた。
(6)都市計画法上の監督処分の充実(都市計画法第八十一条第一項第一号)

1.都市計画法に違反する物件を、違反であることを知りながらこれを譲り受け、又は使用権 を取得した者に対しても監督処分を行うことができることとされた。
2.監督処分を行った行政庁は、その旨を標識等により公示しなければならないこととされた。


また、都市計画法施行令の改正による主な改正は以下のとおりである。

(1)市街化区域における開発許可の規制対象規模の引下げ(都市計画法施行令第19条)
   三大都市圏の一定の区域の市街化区域においては、開発許可の規制対象規模を五百平方   メートルに引き下げた。
(2)道路に関する基準の見直し
  予定建築物等の敷地を開発区域外の既存の道路のみに接して配置される場合における前   面道路に関する基準を緩和した。

●平成6年度改正(中核市制度の創設に伴う改正)

 政令指定都市以外の都市で規模能力が比較的大きい都市について、その事務権限を強化し、できる限り住民に身近で行政を行うことができるようにするため、平成6年6月29日に地方自治法の一部を改正する法律等が交付された。(平成7年4月1日より施行)

 これに伴い都市計画法等も改正されたが、主な改正点は以下のとおりである。
(1)開発許可に関する事務のうち次に掲げる事務以外の中核市の長が行うこととした。

1.開発審査会の行う事務
2.都市計画法施行令第19条ただし書等の基づく規制の制定に関する事務

(2)中核市が自ら行う開発行為については、開発許可を不要とした。 


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